工業用地高占比低效率 粗放發展無以為繼

　　搜狐焦點產業新區 一份2012年由國家自然科學基金項目、國家高科技研究發展計劃編制的《中國1990—2010年城市擴張衛星遙感制圖》顯示，中國的城市建成區面積在過去20年中增加了2倍以上，而個別城市更是從0.23平方公里變為18.21平方公里，面積增長20倍以上。迅猛的城市擴張背后是單位面積內GDP的增勢減緩和土地使用效率下降。

　　在城市擴張的過程中，勞動力、資本、科技、土地等經濟要素資源的稀缺性愈來愈凸顯。而在這其中尤以土地資源的稀缺最為明顯。

　　如果說舊常態階段，經濟發展以數量擴張、粗放發展為主，那么，在新常態下這種方式已經不可持續。新常態不再一味追求經濟的高速增長，土地利用方式從粗放到集約是社會新常態的一個基本要求。而就支撐中國經濟的產業園區載體來說，土地的集約高效利用，恰恰是其根本問題。

　　工業用地現狀：高占比低效率

　　占比高，產出低，利用差，是我國工業用地過去幾十年發展的集中表現。

　　在“2014崇禮中國城市發展論壇”上，中國城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令給出一組數據。他指出，我國工業用地平均占比為城市總用地面積的40%-50%，而國外城市普遍占比是10%-15%。然而如此體量占比的工業用地并未產出同等比例的經濟效益。拿上海舉例，其2000年商服用地的產出效益是工業用地的1.37倍，2009年增加到1.47倍。

　　2002年的一份普查數據顯示，341個國家級工業開發區，平均產出強度為每公頃1.3億元，最高是廣東的沙頭角保稅區，每公頃24.9億。1210個省級開發區平均產出強度是每公頃0.5億，最高是上海市北高新產業園，達到了每公頃5.4億元。從國家級到省級，從每公頃1.3億落到0.5億，這之間的差距較大。

　　這種情況是如何產生的？是制度的問題還是體制的問題？亦或是政策的問題還是操作層的問題？來自中央政研室經濟局的局長馮海發、國土資源部土地整理中心的副主任鄖文聚、天津武清區的副區長劉廣生、廣東省佛山新區管委會的副主任黃海就“產業園區發展與土地集約高效利用”一題從體制、政策和實操角度做探討。

　　究因：土地緣何被粗放利用？

　　嘉賓觀點認為，工業用地利用率不高，這跟征收農民土地時所付出的成本有很大關系。我國現行的《土地法》規定，國家征收農民的土地所支付的補償是耕地前三年平均產值的15倍，最高不能超過30倍。即便按照30倍算，一畝地搞農業前三年的平均產值也沒有多少。征地價格低是導致地方政府“土地沖動”的一個重要原因。

　　而工業用地的低價是用高額的商業用地地價補足的。一般而言，地方政府的土地轉讓收入作為地方的可支配產業來講已經形成“土地財政”。而“土地財政”的形成是源于地方政府沒有穩定的財源，沒有穩定的稅收，但城市又面臨建設，問題所以產生。

　　國土資源部土地整理中心的副主任鄖文聚看待此問題時，認為原因有三：一是土地獲取成本低廉；二是管理水平有限；三是節地理念科普不夠。

　　粗放用地的前提依賴于中國城市的區位條件，“中國城市基本在水草豐美的平原地區，不用上山不用鑿洞。”鄖文聚認為土地獲得方便，管理者認識不到資源的稀缺。“如果外邊不劃一個邊界在這里由他去用，就很容易自然延伸。”所以從國家層面“劃紅線”就非常必要。“中央要求我們要劃一條紅線，要給城市劃一個增長邊界，給基本農田劃一條紅線，讓你過不去，另外還要給生態劃一條紅線。用這幾條紅線設定一個邊界，用這些邊界讓我們走向集約。”

　　土地粗放使用也和土地管理能力和水平有關。在這其中，土地價格手段運用不夠，行政手段運用過多。“說有它就有，說沒它就沒，這樣容易造成管理漏洞。”

　　此外，節水、節電、節材的理念科普程度較高，但節地理念深入不夠。“直到2008年中央才出臺了關于土地利用集約節約的文件，所以節地在認識上還算新生事物。土地部門正在努力去把這個短板補上去。“

　　喬潤令則認為，土地資源的低效利用現狀還在于土地管理讓位給了GDP增長。“A縣說給你一百畝地你來投資，B縣說給他二百畝，白給，零地價。全是這樣的低水平競爭，使得土地管理完全服務于地方的經濟增長，這個事實恐怕全國都是如此。”

　　土地利用率低是普遍現象 北方比南方效率更低

　　天津是京津冀一體化中的重要一子，其在近年來的增速中工業用地產出貢獻不小。武清區，這個距離北京僅70公里的新區，在天津的經濟增長中表現尤為活躍。伴隨著天津渤海新區的開發，武清也成為區域開發開放和京津冀協同發展的最大受益者。

　　武清區副區長劉廣生談到，武清區五年間實現了25%的增速，其中產業園區的發展非常迅速，產業園區給區里創造的效益達到50%以上。但高速發展伴隨而來的是可使用土地空間的減小和土地使用成本的增高。

　　“土地利用率不高是目前存在的普遍現象，北方比南方的利用率更低一些。”劉廣生認為造成這種現狀的原因主要有四方面：一是地方政府片面追求高速發展，產業園區的發展可以帶來稅收和大量就業，也能帶動整個區域社會經濟發展。

　　第二是園區間惡性競爭。“一個項目來了，可能若干家產業園區盯著這一個項目，這家給200畝地，那個就可以給到500畝，這個可以說十萬塊錢一畝地，那個可以五萬塊錢，甚至不僅是地，項目落戶之后還會給一些扶持政策。這在經濟發展較慢的地區更為嚴重。” 

　　第三是工業用地地價過低。“工業用地的地價遠遠低于土地成本。雖然說實行了招拍掛制度，但目前北方地區因為限定了產業等條件，招拍掛基本等于白掛，沒有形成一種良性的機制。企業來了，希望面積稍微大一些，提出很多要求。地方為了各方面的發展，不得不忍痛割愛，就得給它。”

　　最后，在政策層面沒有退出機制。企業拿地之后，一旦未按協議進行開發建設，如投資強度不夠，稅收貢獻不夠，就面臨土地回收。但地方政府在收回時常常遇阻。目前現行的法律法規沒有足夠的認定依據，《土地法》修編還需亟待在閑置土地處理辦法上強化其實際操作性。 

　　村級工業園的用地困境

　　而土地利用的問題不僅在國家級省級新區凸顯，在村級工業園中依舊存在。

　　廣東省佛山新區管委會的副主任黃海談到村級工業園的用地現狀：“村級工業園在基層選舉還沒有完善的時候，基本上村干部拿張紙，簽個名，地就出去了。但是基層選舉完善了以后，村民對地的收益看得非常重，基層選舉完善的地方，農民利益是賣不掉的，他盯著非常緊。”

　　村級工業園帶給地方的是污染和混亂的治安，但它認識村級單位的中心收入。所以呈現出村里是樂意，地方政府頭疼的情況。“政府認為為了治理污染和治安投進去的還不如賺出的”。于是，政府開始算經濟賬，像企業一樣算帳。“招商的時候老談前置條件，很多企業搞非常高大上的概念，許諾這個許諾那個，結果地出去以后沒有考核。”

　　南北產業園區的應對之法

　　在理清工業用地低效的原因之后，那么應對之法是什么？針對不同的情況，南北產業園區各自對癥下藥。

　　天津武清區的做法是首先從規劃層面整合；其次提高進入門檻；第三提高地價。

　　2000年國家在整理土地時，天津29個鎮級開發區，經過批的是18個。隨著治理整頓，各區空間越來越小，于是天津將這些園區都進行了整治和整合。經過兩撥整合，目前天津保留了兩個國家級開發區和四個市級開發區。從規劃層面上，未來也將只有這六個開發區，不再像原來每個鎮一個開發區。

　　為了提高準入門檻，劉廣生介紹，武清區里專門拿出一個叫做“工業用地集約用地”的辦法，一是控制進入產業，污染企業不讓建，明確高新技術、汽車制造等主導產業；二是看中項目投資、稅收和就業指標，也算經濟賬。“原來沒有標準，后來我們就出臺一個政策，把這幾個部門叫到一起，看看這個項目給多少利比較合適，同意不同意放。”

　　“地價確實是困擾我們的一個問題，國家對于每個區縣的工業用地都有基準定價，但我們自行原來的基礎上提高了一倍，這樣使企業有點心疼，但沒有心疼到一定的程度。做的一些嘗試，有了一定的效果。”

　　對于建完不達標的企業，武清區也采取了措施，主要從三個方面展開：一，沒建的收回。“沒有達到要求的強制收有難度，我們就買回來再安排其他的項目。”二，給企業政策讓它自己去轉型或讓它自己去招商引資。三、把原有的村辦企業、磚瓦廠等集中到園區。

　　這是以天津武清區為代表的北方工業園節地的做法。而南方的工業園尤其是村級工業園與北方的工業園情況還有所不同。

　　在中國改革前期，以廣州為例的許多村級工業園是誕生民營企業的主力園區。這些名不見經傳的村級工業園里“藏龍臥虎”。然而，隨著城市的發展壯大，原來發展制造業支撐當地經濟發展的這些“引以為傲”的企業已經與城市發展格格不入。

　　佛山是一個典型的依靠制造業發展起來的城市。黃海總結出佛山的企業有兩大特點：一是當地制造業企業多以民營企業和本土企業為主，不管金融風暴還是環境變化，這批企業打不垮也吹不走，它們不跟著地價走也不跟著政策走，生命力非常強。二是佛山政企之間互動良好，政府該管的管，不該管的不管。

　　佛山在解決土地集約高效的問題上做了三方面的工作：一、對確定的功能片區嚴格控制土地開發強度、投資強度等。二、統籌地上地下空間。“我們現在30個項目開發地下空間，總的面積200多萬方。”接下來佛山還將借鑒香港西九龍交通樞紐模式，利用軌道建設地下空間。三、利用三舊改造“大風”，集中改善村級工業園面貌。

　　對于土地的浪費現象，黃海還有一個個人觀點：“我個人有一個觀感，民營企業有一個很奇怪的現象，凡是這個企業開始搞辦公大樓，要么就是很快垮了，要么就是后來出了一點問題。那些做得非常好的企業，現在還在創業的舊廠房里面，非常破爛的，反而利潤率非常高，這很奇怪的一件事情。佛山地區真正有能力起一棟大樓搞自己研發機構的民營企業，我數了數超不過五家，很多隱形冠軍做得非常好，但是還是非常節約。”

　　武清和佛山可以說恰恰代表了中國的兩種產業園區類型，也代表了兩種城鎮化的不同模式。喬潤令認為，“廣東的企業多以以本地為主，從自己的土里面長出來，代表原生態的中國市場化和城鎮化的典型。而天津基本上是政府性質主導的結果，各自代表兩種不同的模式。二者面臨的問題也有所區別，在廣東、浙江面臨的是騰籠換鳥的問題，天津基本都是外來的。這樣兩種不同的模式，工業用地的問題也是完全不同的。武清和佛山正好給我們提供了非常豐富的實踐經驗。”

　　地方就工業用地浪費現象各施其法，但國家層面的統一指導意見亦不可或缺。

　　國家層面的解決之法

　　面對當前工業用地利用率低的現狀，下一步國家政策方面將如何支持？農村集體建設用地可否大規模建園？

　　十八屆三中全會決定講了全面深化改革，有很多重大突破，讓市場在資源配置中起決定性作用這就是一個重大的突破，另外民營企業、民營經濟獲得和國有企業、國有經濟一樣的地位。“僅就民營經濟和民營企業而言，可以說是發展前景廣闊。

　　就集體土地問題，十八屆三中全會決定也提到，允許農村集體經營性建設用地，與國有土地同等入市、同權同價。

　　有觀點認為，這個政策具體實施以后，對提高土地利用率將會產生很大的作用。而會上透露的消息顯示，該政策距離正式推出不遠了。（完）